来源：中国经营报
本报记者 陈嘉玲 北京报道
编者按/今年全国两会之前，中央深改委会议强调，要深化金融供给侧结构性改革，把更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节，促进普惠金融和绿色金融、科创金融等融合发展，提升政策精准度和有效性。
金融是国家重要的核心竞争力，是国民经济的血脉，是资源配置的枢纽。如何通过深化改革进一步健全金融产品服务体系、金融市场体系及金融监管体系；如何以金融供给侧结构性改革为主线，不断地完善、丰富金融机构组织体系，使得金融机构体系更加多层、多元、广泛地覆盖，来为不同的经济主体提供更好的金融服务，将是接下来金融深化改革的新目标。
《中国经营报》记者获悉，在今年全国两会上，全国人大代表、北京证监局局长贾文勤提出四项建议，主要涉及公募REITs、信用债、会计师事务所、证券期货案件审判模式等内容。
具体来看，她带来的议案分别为《关于加快不动产投资信托基金（REITs）专项立法的建议》《关于完善会计师事务所民事责任承担保障机制的建议》《关于完善我国信用债违约处置机制的建议》《关于在金融法院探索证券期货案件审判“三合一”模式的建议》。
作为来自监管机构的代表，近年来，贾文勤结合工作实际，持续为推动资本市场高质量发展建言献策。比如，2021年，她建议明确险资、社保基金等投资新三板政策，规范银行函证相关工作以及完善大城市住房租赁供给体系；2020年，她建议完善基础设施不动产REITs税收政策、加强资管业务功能监管、企业会计准则国际趋同策略优化，以及加快建立第三支柱个人养老金制度。
加快不动产投资信托基金专项立法
当前，推动公募REITs发展已成各方共识。“十四五”规划《纲要》明确提出，推动基础设施领域不动产投资信托基金健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增资产的良性循环。
贾文勤表示，建议加快不动产投资信托基金专项立法。建议由证监会牵头，总结试点工作经验，借鉴国际成熟做法，以公募契约型REITs为重点，制定不动产投资信托基金业务管理办法，优化基础设施REITs产品设计，简化交易结构，健全监督管理制度，筑牢风险防范底线，系统构建符合REITs发展规律的规则体系，推动REITs市场持续发展壮大，服务实体经济高质量发展。
贾文勤指出，相较于国际主流REITs，试点阶段采用的“公募基金+ABS”模式是现行法律法规框架下相对可行的方案，但参与主体较多，产品结构、法律关系较为复杂，各方职责界定和协调难度较大。
在她看来，REITs专项立法需重点解决四方面问题。
一是产品的法律定位问题。在境外市场，无论采用何种法律形式，一般都是将REITs作为证券进行监管，上位法均为证券投资相关法律，发行与交易均应遵循《证券法》的基本原则。因此，境内REITs的证券法律性质亟须得到立法确认，应依托《证券法》推动专门立法，系统构建符合REITs特点的发行、上市、交易、信息披露等制度安排。
二是产品的结构优化问题。试点期间，限于当前法律环境，产品结构较为复杂，不利于REITs的持续稳定发展及投资者合法权益保护。长远看，以结构优化为导向的立法路径势在必行，以此减少基础设施REITs运行的一系列问题，如降低多重委托代理关系、减少代理成本、明晰REITs管理人的权责边界、降低监管成本等。
三是产融结合内生性问题。REITs作为一种典型的“产融结合”工具，天然地需要管理人将基础设施等不动产行业的专业运营能力与金融产品的资本运作能力进行有机结合。长期看，需要破除制约产业端与金融端能力有机整合的制度障碍。参照境外经验，应允许具备完整能力体系的REITs管理人申请REITs专项业务牌照，鼓励原始权益人在既有产业优势的基础上，融合金融端的运营管理能力，成立专业的REITs管理公司。
四是法律责任全覆盖问题。随着REITs市场由初创到成熟阶段的发展，需要不断完善产品相关监管制度，推动实现业务全主体、全流程法律责任的全覆盖。
建议健全信用债违约处置机制
随着2021年下半年以来房地产企业债务风险的加速暴露，债券违约处置仍将是今后几年防范化解金融风险的重头戏。
贾文勤认为，具体而言，现阶段我国债券违约处置方面主要存在三方面问题。首先，债券违约处置相关法律制度体系不完善，存在受托管理人制度和债券持有人会议制度相关规定待细化、破产法律制度对债券持有人保护力度不足等问题。其次，违约债市场流动性差，影响违约处置功能发挥。最后，适应违约常态化的市场生态体系尚未建立。
违约债券处置机制建设是一项系统工程，贾文勤建议，要多措并举，强化制度供给，加快市场建设，在司法保障和监管引导下，逐步形成由市场发挥主导作用，自我化解处置风险的债券市场生态体系。
为此，贾文勤提出三点建议。首先，要进一步强化债券违约处置的制度供给。加快研究制定公司债券管理条例，在行政法规层面对受托管理人制度和债券持有人会议制度予以细化完善，提升法律层级，充分发挥其在债券违约处置中的核心作用。进一步明确金融债委会制度与受托管理人制度、持有人会议制度等制度的衔接，明确各类参与债委会成员角色的职责范围和工作要求。在《企业破产法》修订过程中充分考虑债券发行人和债券产品特性，加强与《证券法》等相关法律的衔接，建立一套有助于维护各方合法权益、提高债券违约处置效率的破产法律制度体系。
其次，要进一步加快违约债券交易市场建设。丰富债券市场层次，制定符合违约债和风险债特点的交易转让、信息披露等市场规则体系，打造准入限定为机构投资者的专门交易市场。在机构市场前提下适当降低交易门槛，增强市场流动性。鼓励风险识别和承受能力较强，长期从事不良资产处置的合格境内外投资机构参与违约债券市场交易。持续优化现有债券置换制度和要约回购制度，研究允许资产管理公司买入尚未违约但风险已明显暴露的高风险债券，在更早阶段参与到债务风险化解中。培育风险偏好较高、对困境企业逆周期投资的投资者群体。
此外，要进一步完善违约债处置生态体系。厘清政府与市场的关系，在债券违约处置过程中地方政府既要坚决担负起处置金融风险的属地责任，也要多运用法治思维多引入市场化方式，注重培育利于违约风险处置的市场生态体系，减少不当干预和行政命令，尊重市场主体各方合法权益。监管部门应继续深化债券评级监管，督促评级机构提高违约风险揭示预警水平，建立并完善违约数据库。鼓励中介机构发挥估值定价功能，为违约债券提供债券估值服务。引导证券公司提高资本实力和专业水平，充分运用资本市场各种金融工具，为违约企业处置债务问题提供一揽子解决方案。此外，可考虑在有条件的地区，探索涉及违约债券发行人的破产案件由金融法院管辖。
探索在京金融法院开展证券期货案件审判“三合一”试点
目前，北京、上海两地已设立金融法院，但金融法院主要管辖金融民商事案件、涉金融行政案件和执行案件等三类，金融刑事案件未纳入管辖范围。今年2月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于设立成渝金融法院的决定》，成渝金融法院的管辖范围仍然为金融民商事和涉金融行政案件。
贾文勤认为，现有审判模式下的问题主要体现在三方面：不能适应证券期货案件行政、民事、刑事交叉增加的现实需求；不利于形成打击证券违法犯罪的合力；影响金融风险研判和预警的成效。
在贾文勤看来，目前，证券期货类刑事案件越来越呈现犯罪主体多元、作案手段专业、犯罪行为隐蔽的特点，导致办案难度较高，探索金融法院对证券期货领域行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼三类案件进行集中统一的管辖审理，构建行民刑“三合一”审判模式十分必要。
贾文勤表示，北京金融法院作为设立在国家金融管理中心的专门法院，司法审判足以影响交易、指导监管、促进规范。推行证券期货案件审判“三合一”机制，将会在金融司法领域产生良好示范作用，并依托国家金融管理中心特有的资源聚集与政策辐射能力，充分发挥司法“溢出效应”、政策“扩散效应”和价值“带动效应”，树立证券期货市场法治化的“风向标”，引领全国证券期货交易依法规范有序开展，营造良好的金融法治环境。
贾文勤建议，全国人大常委会出台关于在北京金融法院开展金融审判“三合一”试点的决定，在北京金融法院先行先试，上海金融法院、成渝金融法院可适时跟进。
